Eren Küçükyağcı
Eren Küçükyağcı
Türk Sosyal Güvenlik Kurumunun Kurumsal yapısı pek çok vatandaş tarafından bilinmemektedir. Sistem primli rejim olarak bilinen sosyal sigortalar ile devlet ve gönüllü kuruluşlar tarafından finanse edilen primsiz sosyal güvenlik rejimi (sosyal yardım ve sosyal hizmet) olmak üzere ikili bir yapı üzerine inşa edilmiştir. Türk Sosyal Güvenlik Sistemi “sosyal sigortalar sistemi” olarak ifade edilmiştir. Primli rejim sigortalıların istihdam şekillerine göre örgütlenilen üç ana sosyal güvenlik kuruluşu tarafından yönetilmiştir. Bu kuruluşlar; “Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK), Emekli Sandığı ve Bağ-Kur’dur.” Kurumlar arasında organik bir bağ yoktur. SSK ve Bağ-Kur Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na bağlı iken, Emekli Sandığı Maliye Bakanlığı’na bağlı olarak faaliyette bulunmuştur.
Sosyal Güvenlik Kurumunun Finansman Yapısı; Türk sosyal güvenlik sisteminde primli ve primsiz rejim olmak üzere ikili bir yapı bulunmaktadır. Primli rejimde işçi ve işveren katkılarından oluşmakta, devlet desteği işsizlik sigortası hariç, açıkları kapatmak şeklinde gerçekleşmiştir. Kamu sosyal güvenlik harcamaları da bütçeden ayrılan kaynaklardan oluşmaktadır. Türkiye’de sosyal güvenlik sistemi temelde dağıtım aktif çalışanlardan ve işverenden alınan primlerin oluşturduğu gelir, mevcut emeklilere veya hak sahiplerine emekli aylığı olarak ödenmektedir.
Türkiye’de sosyal güvenlik sistemi temelde da Türk sosyal güvenlik sisteminin temel yapısını oluşturan sosyal sigorta kurumlarının finansman yapısı genel itibariyle şu niteliklere sahiptir: Başlangıçta mevcut üç sosyal sigorta kurumunda da uzun vadeli yaşlılık, malullük ve ölüm sigorta kollarının finansmanı fon esasına göre oluşturulmuştur. Dağıtım metodu, kısa vadeli hastalık, analık ve iş kazaları ve meslek hastalıkları sigorta kolları için de geçerli olmuştur. SSK ve Emekli Sandığı’nda ikili finansman söz konusu olup, sigortalı ve işveren prim ödemektedir. Devlet prim ödeyerek sistemin finansmanına dahil olmamaktadır. (İşsizlik sigortası hariç) İkili prim ödemenin geçerli olduğu SSK ve Emekli Sandığı’nda prim ödeme yükümlülüğü ağırlıklı olarak işveren üzerinde olmuştur. Diğer bir ifadeyle toplam prim içinde işveren primlerinin oranı daha yüksek olmuştur. Türkiye’de sosyal güvenliğin ve özellikle de sosyal sigorta kurumlarının finansmanı için bir sosyal güvenlik vergisi getirilmemiştir.
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminin Tarihsel Gelişimi
Osmanlı İmparatorluğu döneminde sosyal güvenlik esas olarak hayır ve yardımseverlik anlayışına dayanmaktadır. Osmanlı Devleti döneminde batıdaki gibi işçi kitlesinin yoğunlaştığı bir endüstrileşme hareketi gerçekleşmemiştir.
1865 yılında kabul edilen Dilaverpaşa Nizamnamesi(Tüzüğü); aslında kömür üretimini arttırmak amacıyla alınacak önlemlere yönelik olarak çıkarılmışsa da, Ereğli kömür havzasında çalışan işçilerin hafif hastalıklarda madende bulunacak doktorca tedavisi; ağır hastaların köyüne yollanması gibi önemsiz derecede düzenlemelere de yer verildiği görülebilmektedir.
1869 yılında çıkarılan Maadin (madenler) Nizamnamesi ise, Dilaverpaşa Nizamnamesi’nden daha gelişmiş düzeydedir. İşçileri iş kazalarına karşı koruyucu önlemlere, işverenlerin ise iş kazasına uğrayan işçilere ya da kazadan dolayı ölenin ailesine tazminat ödemekle yükümlü kılan hükümlere yer verilmiştir.
Osmanlı İmparatorluğu döneminde ayrıca, asker ve memurlarla sınırlı olarak kimi işyerlerinde çalışanların özellikle yaşlılık ve hastalık durumunda korunmalarını öngören resmi ve özel birtakım emeklilik ve yardımlaşma sandıkları kurulmuştur. Bunlardan ilki,
- 1866 yılında kurulmuş olan Askeri Tekaüt Sandığı’dır.
Bunu 1881’de sivil memurlar için kurulan bir emekli sandığı izlemiştir. - 1890’da Seyrisefain Tekaüt Sandığı,
- 1909’da askeri ve mülki sandıklarla Tersane-i Amirenin işçi ve memurlar için emeklilik ve malullük sandığı,
- 1910’da Hicaz Demiryolu Memur ve Müstahdemlerine hastalık, kaza halleri için yardım sandığı,
- 1917’de Şirketi Hayriye Tekaüt Sandığı kurulmuştur.
Cumhuriyet döneminde ise:
1921 yılında 114 ve 151 sayılı Maden işçileri için kanunlar çıkartılmıştır. 151 sayılı kanun zorunlu sigortaların başlangıcıdır. “Modern anlamda olmasa da, 151 sayılı yasa ile getirilen sistemin, ülkemizde Cumhuriyet öncesi kurulan ilk sosyal güvenlik sistemi olarak kabul edilmesi mümkündür.”
- 151 sayılı yasa; işçi ve işverenlerin, ücretler üzerinden %1’lik zorunlu katkılarına dayanan yardımlaşma sandıklarının kurulmasını ve bu yardımlaşma sandıklarının “Amele Birliği” adı altında işçi, işveren ve devlet temsilcilerinden oluşan üçlü bir yapıda örgütlenmesini öngörmektedir. “Amele Birliği’nin, 1946 yılında ilk genel nitelikli sosyal sigortaların kuruluşuna kadar,” üyeleri ve ailelerine hastalık, kaza, yaşlılık ve ölüm hallerinde, çağın koşullarına göre önemli yardımlar sağlayan ve Ereğli kömür havzasındaki sağlık hizmetlerinin gelişmesinde dinamik rol oynayan bir sosyal güvenlik kurumu olarak işlev gördüğü ifade edilmektedir.
Cumhuriyetin ilk yıllarında sosyal güvenlik alanına yönelik olarak doğrudan düzenlemeler yapılmasa da, Borçlar Kanunu (1926), Umumi Hıfzısıhha Kanunu (1930) gibi yasalarla dolaylı bazı düzenlemeler gerçekleştirilmiştir. 1930 tarihli Askeri ve Mülki Tekaüt Kanunu olduğu belirtilmektedir.
Bu dönemde çıkarılan 1921 ve 1924 Anayasalarında da sosyal güvenlik ya da sosyal haklar gibi konulara yer verilmemiştir. 1936 yılında 3008 sayılı İş Kanunu’nun kabul edilmesine karşılık, 1945’li yıllara kadar Türkiye’de çağdaş ve gerçek anlamda bir sosyal güvenlik sisteminin var olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılabilir. 1936 yılında kabul edilen 3008 sayılı İş Kanunu, Türkiye’de sosyal güvenlik sisteminin gelişiminde dönüm noktası olarak kabul edilmektedir.
1946 yılında yürürlüğe giren 4792 sayılı İşçi Sigortaları Kurumu Kanunu(SSK) ile işçi statüsünde çalışanların sosyal güvenliği için gerekli kurumsal alt yapı hazırlanmış,
- 1945 tarihli 4772 sayılı kanun ile iş kazası, meslek hastalıkları ve analık;
- 1949 tarihli 5417 sayılı kanun ile ihtiyarlık;
- 1950 tarihli 5502 sayılı kanun ile hastalık ve analık;
- 1957 tarihli 6900 sayılı kanun ile maluliyet, ihtiyarlık ve ölüm sigortaları düzenlenerek koruma sağlanan risklerin kapsamı aşamalı olarak genişletilmiştir.
1950 yılında yürürlüğe giren, 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu ile kamu kesimi çalışanları için daha önce kurulan özel emeklilik sandıkları kaldırılarak, memurlara tek çatı altında sosyal koruma sağlanmıştır. 1961 Anayasası’dır. “1961 Anayasası’yla, ‘sosyal güvenlik’ kavramı ilk kez çalışma hayatı ve sosyal politikalara ilişkin anayasal terminolojiye girmiştir. 1961 Anayasası’nın sosyal güvenlikle ilgili 48. maddesine benzer bir hükme yürürlükteki 1982 Anayasası’nın ‘sosyal güvenlik’ başlıklı 60. maddesinde de yer verilmiştir. “Söz konusu maddede Herkes sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar denilmek suretiyle, devlete sosyal güvenlik alanında önemli görevler yüklendiği” belirtilmektedir. “
17.07.1964 tarih ve 506 sayılı “Sosyal Sigortalar Kanunu’nun çıkarılmasıyla devam etmiştir. 506 sayılı kanun ile, her bir sigorta kolu için ayrı ayrı uygulanmakta olan kanunlar birleştirilmiş, bu kanunu uygulamakla görevli kurumun ismi de “Sosyal Sigortalar Kurumu – SSK” olarak değiştirilerek kapsamı genişletilmiştir. Ayrıca bu kanun ile, bütün Türkiye’de sanayi ve hizmetler kesiminde hizmet akdiyle çalışanların sosyal güvenlik kapsamına alınmaları sağlanmıştır. Bu gelişmeyi “1971 yılında kabul edilen ve esnaf, sanatkâr ve diğer bağımsız çalışanlara yönelik olan 1479 sayılı Bağ-Kur Kanunu izlemiştir.
Bu dönemde Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) ‘nün 1952 tarihli 102 sayılı ‘Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarına İlişkin Sözleşmesi’ 29 Temmuz 1971 tarih ve 1451 sayılı kanun ile onaylanmış, Bakanlar Kurulu’nun 1 Nisan 1974 tarih ve 7/7964 sayılı kararnamesi ile yürürlüğe girmiştir. Diğer bir gelişme ise, 10 Temmuz 1976 tarih ve 2022 sayılı kanunla, en geniş kapsamlı kamu sosyal güvelik harcaması olarak bilinen “65 yaş aylığı” uygulamasının başlatılmasıdır. Bu uygulama ile 65 yaşını doldurmuş, muhtaç, güçsüz ve kimsesiz Türk vatandaşlarına karşılıksız aylık bağlanmıştır.
1983 yılında 2925 sayılı Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu ve 2926 sayılı Tarımda Kendi Adına ve Hesabına Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanunu kabul edilerek, tarım kesiminde çalışan mevsimlik işçiler ile çiftçiler de sosyal sigorta kapsamına alınmıştır. Bunların yanı sıra, sistemin sosyal yardım ve hizmetlerden oluşan primsiz ayağı kapsamında ise, gereksinim içerisinde bulunan yoksul yaşlılara oldukça sınırlı bir yardım sunulmaktadır. Bu yardımlar;
1983 tarih ve 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kanunu ile muhtaç çocuk, yaşlı ve sakatlara yönelik hizmet sunumu; →1986 tarih ve 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu kurularak, vakıflar aracılığıyla yoksullara ayni ve nakdi yardım yapılması; 1992 tarih ve 3816 sayılı Yeşil Kart Kanunu ile yoksul vatandaşlara sağlık yardımı olarak şekillenmektedir. Ayrıca
1999 yılında 4447 sayılı kanun ile İşsizlik Sigortası uygulamasının oluşturulması; 2001 tarih ve 4362 sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu ile de, Türk sosyal güvenlik sisteminde tamamlayıcı sosyal güvenlik sistemlerinin oluşturulması için adımlar atılmıştır.
Modern anlamda sosyal güvenlik oluşturulurken Türkiye’de güvenceye ilk olarak çalışanlar kavuşturulmuştur. Nitekim, çalışma rejimi farklı üç çalışan grubu için üç sandık oluşturulmuştur. Sandıkların üçü de tüm sigorta dalları için görev üstlenmiştir. (Emekli Sandığı’nın sadece emekliler için sağlık sigortası işlevi bulunmaktadır.) Bu yapı, Türkiye’de Alman tipi bir sosyal güvenlik sisteminin mevcut olduğunu göstermektedir. Türkiye’de ise üç ana sandık her risk için yetkilidir.
Sosyal Güvenlik Kurumu’nun kuruluş, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla “16 Mayıs 2006 tarih 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurum Kanunu kabul edilmiştir. “ 31 Mayıs 2006 tarih ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu kabul edilmiştir. 5502 ve 5510 sayılı kanunlar sosyal güvenlik alanında yapılan reform kapsamında uygulamaya konulmuştur. Bu doğrultuda “Sosyal Güvenlik Reformu” adı altında, farklı norm ve standartlara göre hizmet sunan SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı tek çatı altında birleştirilmiştir.